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Brevísima e incompleta historia de la militarización y la ley

Nunca estuvo clara la legalidad de los operativos militares que ordenó Calderón. Lo mismo servían para abatir presuntos traficantes, desarmar policías municipales, detener vehículos sospechosos.

Corrían los últimos días de 2006, un año muy turbulento, el origen de muchas de las perturbaciones que nos aquejan hasta el día de hoy, inclusive. Felipe Calderón había tomado posesión días atrás. Su discurso, rendido en el Auditorio Nacional -hecho que acentuaba el carácter anormal que se vivía- enfatizó la necesidad de combatir al crimen organizado. Reiteró la necesidad de emprender una lucha que “costaría vidas”. La reiteración sobre las muertes, casi necesarias (como en la guerra), no sería gratuita.

El 7 de diciembre siguiente, se lanzó el primer operativo conjunto en la entidad de nacimiento del presidente. Siguieron otros operativos, incrementó dramáticamente el número de homicidios y la historia que se ha contado de muchas maneras distintas en reportajes, libros y artículos; algunos buenos, la mayoría malos; muchos éxitos de ventas. Pero ese es otro tema.

Nunca estuvo clara la legalidad de los operativos militares que ordenó Calderón. Lo mismo servían para detener o abatir presuntos traficantes, desarmar policías municipales, detener vehículos sospechosos (sucedió que militares mataron a familias por no detenerse), por nombrar algunos. Dado que la base legal era endeble, el margen de discrecionalidad era muy amplio. Sin embargo, la retórica del cumplimiento a la ley, la amenaza al Estado y la necesidad de hacer algo para enfrentar al enemigo, redefinió los contornos del discurso jurídico. Pero vamos por partes.

La base legal para ordenar los operativos militares provenía dos fuentes. La primera, una jurisprudencia de la Suprema Corte de la Justicia de la Nación del año 2000 que hacía una interpretación del artículo 129 constitucional. La segunda, la fracción VI del artículo 89 constitucional, que había sido reformado en 2004, conjuntamente al artículo 73, también de la Constitución. El énfasis de tal reforma era la seguridad interior. Es importante tener en cuenta desde ahorita esa reforma, porque muchos años después, sería la base para la defensa, impugnación e inconstitucionalidad de la Ley de Seguridad Interior. No me adelanto.

Es dudoso que una jurisprudencia de la Corte, con una integración específica (comentario malicioso: el proyecto lo elaboró Mariano Azuela Güitrón), respecto a hechos particulares, faculte a un presidente para ordenar operativos para que las fuerzas armadas realicen toda una serie de tareas. Nunca quedó claro si, por ejemplo, los operativos de captura (muchos de los cuales terminaban en balaceras y abatimientos), se hacían en cumplimiento a una orden de aprehensión.

El PAN trató de impulsar desde 2009, una Ley de Seguridad Interior. El 23 de abril de ese año, Felipe Calderón presentó una iniciativa que proponía modificar diversos artículos de la Ley de Seguridad Nacional y establecer un procedimiento para declarar afectaciones a la seguridad interior. En comisiones del Senado, se hicieron cambios que dejaron insatisfechos a mandos militares, por lo que la ley se quedó en la cámara de diputados.

Pero la ley o más propiamente el derecho, no se limita a los códigos sustantivos y procesales, es también una idea sobre el Estado y sus relaciones con los individuos. En otras palabras, tiene una dimensión discursiva (y por lo tanto simbólica), del que las leyes son parte.

El uso de militares para combatir al narcotráfico (una definición problemática para las leyes) dista de ser una novedad en el país. Desde la década de los cuarenta por lo menos, se utilizaban a los militares para erradicar plantíos. De la lectura de la Historia Narcótica de Froylán Enciso, se advierte cómo la utilización de los militares, como en los tiempos calderonistas (y en algún sentido también durante el sexenio de Peña Nieto, pero de eso me ocuparé en otro texto), cumplía una función dentro del discurso legal, aunque no estuviera sujeta a controles jurídicos. Los militares servían para “hacer valer la ley”, ¿Qué significa eso?

El Estado mexicano post revolucionario, era un estado débil. Por un lado, por su incapacidad para generar recursos y, por otro lado, por su incapacidad para hacer valer la ley -ambas incapacidades, vale la pena acotar, subsisten-. La fuerza que se le atribuye al régimen revolucionario -comenta Fernando Escalante-, era la fuerza de la clase política, no del Estado.

Esto suponía que el cumplimiento de la ley estaba sujeto a controles débiles, a poca capacidad burocrática para procesar expedientes, policías mal equipados y mal pagados. Por un lado, el discurso de la ley servía para reprimir, encarcelar o desaparecer. Y, en la dimensión moral, para construir en la esfera pública, algunos males y sus soluciones lógicas. La criminalización del comercio de ciertos fármacos supuso que los hasta entonces comerciantes y usuarios, se convirtieran en traficantes y viciosos. Y abrió también, una oportunidad comercial, de la que se aprovecharon algunos comerciantes y políticos. Entonces, al cerrarse esa frontera de legalidad, se abrió un (otro) espacio de negociación entre autoridades y delincuentes, que nunca han estado nítidamente diferenciadas.

La lógica de Calderón compartía la dimensión moral de la aplicación de la ley, necesaria para combatir a los “malos”, una categoría en donde caben muchos individuos y grupos sociales, según donde se ponga el acento. Pero, al mismo tiempo, quería marcar distancia de las prácticas del pasado, que, según él, habían hecho germinar a las organizaciones del narcotráfico que ahora, amenazaban la soberanía del país. Sin embargo, le faltaban tres cosas y le sobraba una. No contaba con una burocracia robusta, ni siquiera a nivel federal, que pudiera poner algún orden. No contaba con la legitimidad necesaria para impulsar reformas constitucionales para establecer estados de excepción (suspensiones de garantías); le sobraba (y le sobra) una idea fantasiosa sobre qué significa imponer la ley, y cómo se instrumenta. Ante la ausencia de mecanismos formales, optó por una solución de mano dura y por una corporación donde aparentemente no hay mediaciones entre la orden y su ejecución. Y, desde luego, le faltaba un marco legal. Pero su retórica, curiosamente legalista, ponía en un segundo plano a los procedimientos y a la certeza en aras de la emergencia.

En el sexenio de Peña Nieto, el combate a la delincuencia no tuvo la centralidad mediática del sexenio anterior, no hubo tanto énfasis en el narcotráfico y crimen organizado como amenaza, aunque permanecieron los operativos. Y, con los operativos, permanecieron también los abusos militares y ejecuciones. Destaca Tlatlaya, Palmarito y Tanhuato.

Paralelamente, tomaron mayor fuerza las autodefensas. La historia política es fascinante, pero voy a prescindir de ella. Hay que indicar solamente que, además de la incorporación de algunos grupos de defensa a las fuerzas del Estado, desde la Secretaría de Gobernación se designó a Alfredo Castillo como comisionado de seguridad en Michoacán. Nuevamente, sin claridad sobre la base legal de la designación.

A diferencia del sexenio anterior, el gobierno de Peña Nieto pudo impulsar una Ley de Seguridad Interior y aprobarla. En esencia, el concepto suponía una hibridación entre la seguridad nacional y la seguridad pública. La definición de la ley modificaba el significado (no estrictamente jurídico) del territorio nacional. Volveré a esto más adelante.

Según los defensores de la Ley de Segurdiad Interior, la seguridad del país no se militarizaba. Al contrario, implicaba su actuación en auxilio de las autoridades civiles y coordinación entre ellas. Los críticos de la ley, por su parte, consideraban que las facultades que se otorgaba a los militares excedían los límites trazados por los derechos humanos. Lo cierto es que se facultaba a autoridades militares para declarar amenazas a la seguridad interior, que es problemático como concepto.

Aunque la concepción del Estado como territorio soberano es cada vez más difusa producto de la globalización, sí se puede pensar que el ejercicio de la violencia estatal tiene sus límites en la ley (sea nacional o internacional); al mismo tiempo que es la que le faculta para trasgredir la frontera jurídica (que es legal y simbólica) de los individuos. Modificar las formas de ejercicio de esa violencia, a las autoridades competentes y las formas de ejercerla en contra de los sujetos, cambia la forma de concebir al Estado y al territorio nacional.

Hay una diferencia no menor entre un territorio en estado de guerra y un territorio en tiempos de paz. Una de ellas, justamente, es la forma en que se ejerce la violencia en contra de los individuos. Cuando las fronteras entre la guerra y la paz, delincuente y enemigo, violencia letal y ejercicio legítimo de la violencia (que sólo muy excepcionalmente puede ser letal), colapsan, se altera también la forma de entender a un Estado. El carácter excepcional de las fuerzas armadas se modifica, y el pacto social se reelabora. Un territorio donde impera una forma de interacción entre autoridades y ciudadanos puede modificarse en los hechos y en el derecho, sólo excepcionalmente y por un tiempo definido. Todo se trastocaba con la Ley de Seguridad Interior.

La Suprema Corte de Justicia de la Nación, resolvió la inconstitucionalidad de la ley. Sin profundizar demasiado en las implicaciones anteriores, consideró que el Congreso carecía de facultades para legislar en materia de seguridad interior. Pero los militares seguían en las calles. Y los abusos también.

Andrés Manuel López Obrador no tenía una relación particularmente buena con las fuerzas armadas. Siempre calificó como un error la “guerra contra el narcotráfico” y como masacres muchos operativos instrumentados por la Marina o el Ejército. Su llegada a la presidencia de la República hacía pensar en un inminente regreso a los cuarteles de los cuerpos castrenses y de la Marina.

Pero ocupar un espacio por un largo tiempo también confiere poder. Poder territorial. Es decir, relaciones políticas, negociaciones con autoridades, con algunas formas de delincuencia, etc. AMLO -esto es una conjetura-, enemistado desde muchos años antes con diversas cúpulas del poder, sabía que no podía tensar más las relaciones con las fuerzas armadas. Así que se reunió con algunos mandos.

De la reunión salió la propuesta de la Guardia Nacional (aunque ya estaba delineada en su plan de nación, publicada en un libro que salió antes de la campaña presidencial) que desde mi perspectiva lograba dos objetivos. Por un lado, atemperar el desgaste de los cuerpos militares, que, aunque con buena aceptación social general, ya tenían sobre de sí, muchas acusaciones sobre abusos, violaciones a los derechos humanos y ejecuciones. Un nuevo cuerpo militarizado, con un supuesto mando civil y otro nombre, lograría atemperar un poco esa presión. Aunado, claro, a la legitimidad política del nuevo presidente.

Resultó extraño y decepcionante para muchos colectivos. El discurso sobre pacificación, pertinente, necesario, parecía quedar de lado por necesidades políticas. Nada extraño, tampoco.

La creación de la Guardia Nacional precisaba de una base legal y constitucional. En las primeras redacciones, se decía que mientras este cuerpo civil militarizado (aunque en el discurso se dijera lo opuesto) obtenía una estructura y recursos (humanos, económicos), las fuerzas armadas trabajarían en conjunto y en auxilio. Pero no se establecía una temporalidad, únicamente, “mientras dure la emergencia”. Calderón, vale la pena recordar, nunca estableció un límite temporal para el retiro de las fuerzas armadas.

La discusión legislativa supuso varias propuestas de redacción, hasta que se añadió el artículo quinto transitorio, donde señalaba un límite de cinco años para que los militares regresaran a los cuarteles. La oposición celebró, lo mismo que los colectivos. Aunado a la Guardia Nacional, se aprobó una Ley Nacional sobre el uso de la Fuerza, a la que vale la pena dedicarle un comentario en otra entrega.

Luego, hace unos días, el presidente promulgó un decreto para instrumentar lo aprobado por unanimidad en el quinto transitorio. De un lado, se dijo que perpetuaba la militarización. En cambio, los sectores afines al gobierno declararon que se daba comienzo el fin de la militarización.

Si bien hay una cierta continuidad en la línea de otorgar facultades a autoridades militares, hay algunas rupturas en el discurso, la representación del narcotráfico como un peligro y la violencia como solución. Además, algunas prácticas sí marcan una nueva forma de ejercer la violencia. Por otro lado, sorprende el lugar que se ha conferido a las fuerzas armadas, en particular al Ejército. Lo mismo construyen aeropuertos que auxilian en la pandemia y apoyan en la lucha contra el huachicol. Es probable que haya disminuido el uso de la fuerza letal. Y se agradece. Es cierto también que hay un límite temporal, aunque acaso demasiado largo.

La conclusión obvia es que no hay una desmilitarización de la seguridad, aunque hay prácticas contundentes que dan cuenta de un uso de la fuerza más atemperado, aún con el costo político y el endurecimiento del discurso de la derecha, que pide, en esencia, continuar aniquilando al adversario. Es menos evidente saber si la estrategia de seguridad va a dar resultado, aunque sea mínimo. Han cambiado algunas formas, la representación de la aplicación de la ley y la concepción de la delincuencia como una afrenta a la ley y el orden, pero la violencia sigue sin control.

Sin embargo, no hay un abandono absoluto en torno al discurso de la mano dura. La bancada de Morena ha hecho del uso oficioso de la prisión preventiva y el aumento del catálogo de delitos graves, una estrategia de control delincuencial. Se sabe que es ineficiente, que no hay capacidad burocrática para procesar el número de expedientes, que las cárceles no cumplen con su función de readaptación, que las fiscalías hacen poco, si es que hacen, trabajo de investigación del delito, y que las policías municipales están abandonadas. De todo eso, hablaré en otra entrega.

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