ANÁLISIS DEL PROYECTO DE PRESUPUESTO 2014 ¿Realmente es la educación una prioridad para el gobierno? Parte 2

Gasto público en educación.

En la exposición de motivos del PPEF 2014 se lee, para el sustento de la parte educativa del presupuesto que por esa vía se logrará un “México con Educación de Calidad para Todos, que prevé impulsar un sistema educativo de mayor calidad e incrementar la cobertura educativa en todos los niveles”[1], elemento que constituye uno de las cinco grandes metas del PND.

La estrategia para el año 2014 en materia de educación descansa en tres premisas fundamentales: incrementar la cobertura educativa, aumentar la igualdad de oportunidades y mejorar la calidad de la educación. Para ello, se plantea distribuir los recursos propuestos en el PPEF en diversos programas presupuestarios encaminados a coadyuvar en el cumplimiento de las metas antes mencionadas. En este sentido, queremos mostrar los aspectos relevantes del PPEF 2014 en materia de educación, y analizar si estos se encuentran alineados o no, a los planteamientos de la estrategia programática propuesta por el Ejecutivo Federal.

México se encuentra muy por debajo de otros países en cobertura educativa en los niveles medio superior y superior, además se ha planteado incrementar de manera significativa el número de personas con estudios de posgrado con la intención de potenciar la innovación y productividad ligado a altas calificaciones.

Del total de los recursos asignados a la función de educación en el PPEF 2014, el 97.4% de los recursos están destinados a gasto corriente, el 2.6% restante a gasto de inversión. A su vez, los servicios personales y subsidios concentran el 93.9% del gasto corriente, mientras que la inversión física representa el 89.2% del gasto de inversión. Dada esta distribución, los recursos destinados a la implementación de los diversos programas de educación crecieron, en términos reales, en 2.0% con respecto al gasto del año 2012 y 7.3% con respecto al presupuesto de 2013. Por el contrario, la inversión en infraestructura para la educación disminuyó en 24.0 y 11.4 por ciento, en términos reales, en comparación con el 2012 y 2013, respectivamente.

La propuesta de presupuesto para educación con respecto al gasto neto total del gobierno será del 14.4% mientras que para el 2013 fue de 15.1%; en relación al PIB se proyecta la misma proporción que la de 2013, y en función del gasto programable del gobierno se pretende que haya una disminución porcentual de un punto ya que en 2013 se programó el 19.5% y para 2014 se propone que represente el 18.5%.

¿Con las cifras anteriores es posible ampliar la cobertura, modificar la infraestructura existente y elevar la calidad educativa?, que son las premisas fundamentales de este capítulo del gasto federal.

Tomemos algunos ejemplos específicos:

1.- El programa “Escuelas de Tiempo Completo” que atiende escuelas de educación básica, programa del que el propio Peña Nieto mencionó en repetidas ocasiones que sería fuertemente impulsado con la “reforma educativa”; durante el sexenio anterior se estimó un universo potencial de poco más de 62,000 escuelas de educación básica susceptibles de ser incorporadas a ese programa, para el ciclo escolar 2012-2013 la SEP reporta en la base de datos de las escuelas participantes en el programa un número total de alrededor de 5,700 escuelas.

Para el siguiente ciclo se pretende llegar a atender un total de 24,314 escuelas (aproximadamente 20% del total de escuelas públicas en todo el país), es decir que el número de escuelas beneficiadas crecerá más de cuatro veces. En el PPEF 2014 se destina un monto de 12,000.4 mdp, para el total de escuelas del programa, esa cantidad crecerá un 89.4% con respecto a lo asignado en el 2013; es decir que se pretende que la meta crezca en más de cuatro veces con menos recursos proporcionalmente hablando. Si bien entendemos que no existe una relación lineal o proporcional entre las metas y los recursos, si debe existir cierta congruencia, además de que no se menciona el número de niños que se pretende beneficiar con el programa.

En la evaluación que llevó a cabo el CONEVAL sobre el funcionamiento del programa se menciona que no hay evaluaciones de impacto sobre la operación del programa, es decir, no se sabe si efectivamente los niños de esas escuelas obtienen aprendizajes significativamente superiores a los de las otras escuelas que no están en el programa.

2. Con los serios problemas de rezago educativo existentes en el país y su alta incidencia en vertientes como el de la pobreza, al programa de educación de adultos se propone una disminución porcentual del 63.4%. Es sabido que la educación y capacitación de los adultos impacta de manera directa los procesos de producción, que por cierto nuestro país también adolece de ello y hay un programa en la vertiente del desarrollo económico del PPEF que pretende incidir en aumentos de la productividad, tampoco se encuentra congruencia con ello.

3.- Por lo que toca a la ampliación de la cobertura educativa de los niveles medio superior y superior uno de los problemas fundamentales está en la infraestructura educativa tanto de las instituciones existentes como a la posibilidad de crear nuevos espacios, sin embargo la cantidad destinada para el rubro de infraestructura es limitada.

Las metas de matrícula para 2014 en el nivel de la educación superior se pretende que tenga un crecimiento de 5.9% respecto a la programada en el 2013, al pasar de 2,173,300 alumnos a 2,301,100 alumnos en el 2014, las cifras de matrícula no incluye a los alumnos de las escuelas normales.

Si bien el problema de la ampliación de la cobertura es, como ya dijimos en media superior y en superior, destaca la propuesta de mayores ingresos para posgrado y media superior, cuyos incrementos en términos reales son de 40.8 y 16.5 por ciento, respectivamente; mientras que para la superior el incremento propuesto es del orden del 6%.

Para reforzar la intención de aumentar la retención escolar en esos niveles y, finalmente apuntalar la meta de la ampliación de la cobertura se refuerza el programa de becas; uno de los cambios principales que se proyecta en el Presupuesto 2014, es la creación de un Programa Nacional de Becas, en el que se agruparían diversos programas que anteriormente operaban de manera independiente. El presupuesto propuesto para este nuevo programa es de 14,587.7 millones de pesos, 35.3% más –en términos reales– que lo aprobado en 2013 para el conjunto de programas de becas existentes; de este rubro, la mayor parte de los recursos sería destinada a becas en educación superior (55.3 %), media superior (38.7%) y posgrado (3.2%).

Como se puede apreciar no existe correspondencia entre lo que se pretende destinar por un lado para las instituciones educativas y por el otro a beneficiar a los que estudian en ellas, se puede producir una presión excesiva de alumnos que deseen ingresar o permanezcan en las instituciones contra la operación normal de esas instituciones, que al final no estarán recibiendo los subsidios necesarios para atender más alumnos. (¿Más apoyos a los alumnos pero menos a las instituciones que los atienden?).

Los montos no cercen en la misma proporción para instituciones diferentes, mientras que para las grandes instituciones educativas del país (UNAM, UAM e IPN) el incremento propuesto para el 2014 es del 2.2%, incremento que queda muy por debajo de sus expectativas de crecimiento y desarrollo del próximo año; hay otras instituciones consideradas de excelencia en sus campos que verán disminuir sus recursos en el 2014, entre ellas podemos mencionar al Colegio de México (-1.75); el CINVESTAV-IPN (-8.3); UAAANarro de Coahuila (-6.9%); para la Universidad de Chapingo se propone un crecimiento presupuestal del 1.1%; el incremento para las universidades públicas estatales y las de apoyo solidarios en conjunto será del 9.2%. Para las universidades tecnológicas y politécnicas su incremento real será del 4.2% y para los institutos tecnológicos federales y estatales tendrá una variación que va desde un decremento del 1.0% hasta incrementos del 7.7%.

Dentro del Ramo 11 del presupuesto, que contemplan los recursos para la Secretaría de Educación Pública, la función de Ciencia, Tecnología e Innovación sólo se le asigna un 3.7% del total de los recursos del Ramo. Los montos propuestos para el 2014 presentan disminuciones significativas (17.2% en total); para la sub-función de Investigación Científica la disminución es de 17.8%, un decremento de 3.7% para Desarrollo Tecnológico y un leve incremento de 0.4% para Servicios Científicos y Tecnológicos. Los recursos de esta función se destinan a apoyar a las instituciones a las que la SEP les otorga su presupuesto de manera directa (UNAM, UAM, IPN, ColMex, CINVESTAV, etc.).

4. Fondos Extraordinarios. Desde finales de la última década del siglo pasado se pusieron en operación diversos fondos para apoyar a las instituciones de educación superior, esos fondos dotarían a las IES de recursos adicionales a sus presupuestos con la limitante de que no pasan a ser regularizables, y anualmente tienen que concursar para obtenerlos. Dos de esos son el denominado para “Ampliar y Diversificar la oferta educativa” y el de “Incremento a la Calidad Educativa”, además de otro fondo que por su monto e impactos ha tenido fuertes impactos en las IES que es el denominado “Programa Integral de Fortalecimiento Institucional”; de inicio todos los fondos extraordinarios son agrupados bajo una nueva estructura programática. Por lo que toca al fondo para la ampliación y diversificación de la oferta educativa se agrupa con otros fondos que operaban para los institutos tecnológicos federales o estatales, las universidades tecnológicas y politécnicas pero, en conjunto verán disminuidos su monto en más de un 30%; los recursos de este programa destinados al subsistema de educación superior tecnológica crecen 24%, mientras que los destinados para el fortalecimiento de las universidades públicas estatales disminuirán 86%, lo cual obviamente afectará los programas de expansión y ampliación de las coberturas en varias entidades federativas y por lo tanto la meta nacional se verá afectada.

Otros fondos extraordinarios como el PIFI por el cual la mayoría de las ies públicas del país de todos los subsistemas han desarrollado diversas actividades de consolidación y mejoría de su calidad se verá disminuido en los montos para concursar en el 2014 pues se le destinaría un presupuesto 37.6% menos de lo que se le asignó en el 2013. Los recursos del PROMEP serán disminuidos en un 41.6%. El fondo para elevar la calidad de la educación superior no tendrá variación real en los montos sugeridos.

En cuanto a la infraestructura para la educación superior, los recursos para apoyar la infraestructura de los institutos tecnológicos crecerá 201.1%, a las universidades tecnológicas y politécnicas se les asignará un presupuesto de 100 millones de pesos y en 21013 no recibieron presupuesto para ese rubro.

RECURSOS PARA CIENCIA Y TECNOLOGÍA.

En el anteproyecto de presupuesto 2014 en el capítulo de “Política de Gasto” se encuentra una explicación más o menos detallada de lo que puede aportar la investigación científica y el desarrollo tecnológico en el crecimiento y consolidación del país. Con esa explicación se justifica que los recursos presupuestados para el CONACYT se incrementen en 20.5%, en donde se incluyen los apoyos para la realización de proyectos de investigación, así como los recursos para el apoyo de la formación de los investigadores en los diferentes programas de posgrado para muchas instituciones. Pero por otro lado no se menciona que en el Ramo 11 se disminuyen recursos con respecto a lo asignado en 2013 del orden del 17%, para las mismas labores. Lo contenido en el Ramo 11 son recursos que se canalizan a las instituciones educativas de carácter federal (UNAM, IOPN, UAM, CINVESTAV, Chapingo, entre otras, cuyas variaciones presupuestales ya se mencionaron. ¿Hay en realidad incremento para la ciencia y la tecnología o se trata sólo de un reacomodo de los presupuestos?

El aumento general en el rubro de ciencia y tecnología ronda los 12.68 mil mdp y el recorte en el Ramo 11 para investigación científica y desarrollo tecnológico será del orden de los 3.54 mil mdp con lo cual el incremento neto sería de 9.14 mil mdp.

Entre las diferentes clasificaciones que se tienen que hacer para los proyectos de presupuesto, cinco en total, así como lo poco claro que se vuelven las mismas clasificaciones, en realidad resulta muy tortuoso encontrar los hilos de Ariadna que nos permitan hallar los caminos de esos laberintos presupuestales.