Fiscalización a partidos: un paso atrás
Por Eduardo Miranda Correa
La Iniciativa de reforma electoral del IEQ (I-IEQ) recula en su deber de formular objetiva e imparcialmente los términos que den claridad y transparencia al origen y destino de los recursos económicos que los partidos políticos aplican tanto en sus gastos ordinarios como en las campañas políticas. Y, digo que recula en su deber de formular objetiva e imparcialmente la cuestión porque en términos de financiamiento y fiscalización sigue en lo fundamental la propuesta de iniciativa de ley electoral que, en septiembre del 2010, presentó el titular del Poder Ejecutivo del estado de Querétaro.
Para demostrar esta afirmación analizo tres aspectos esenciales de esa iniciativa: el financiamiento, la fiscalización y las transferencias de recursos económicos que los comités ejecutivos nacionales de los partidos políticos envían a las dirigencias estatales. En conjunto, las propuestas de la (I-IEQ) representan un retroceso en la aspiración democrática de encontrar normas electorales que cada vez den más transparencia a los recursos económicos que utilizan los partidos políticos y, en consecuencia, las contiendas electorales sean más equitativas.
Financiamiento
En términos de financiamiento de los partidos políticos, se retrocede con la propuesta de eliminar la redacción de la fracción I del artículo 37, de la Ley Electoral del Estado de Querétaro (LEEQ) vigente, la cual es clara al establecer que los partidos políticos tendrán derecho al financiamiento público, según la fórmula prevista, en primer lugar: “Para el sostenimiento de actividades ordinarias permanentes, educativas, de capacitación, investigación y editoriales” (Art. 37, fracción I, LEEQ). Eliminar la redacción recién escrita tiene como propósito igualar el sentido de la Iniciativa de la Ley Calzada (I-LC), la cual en su artículo 132 a la letra dice: “En año electoral, los partidos políticos podrán aplicar el monto del financiamiento público permanente que consideren necesario, para el desarrollo de sus actividades electorales” (Art. 132, I-LC). El objetivo es claro de entender por parte de los partidos políticos, pues lo que buscan es utilizar el conjunto del financiamiento público en tiempos electorales a las campañas políticas, pero no lo es para una propuesta del IEQ, que tiene como uno de sus fines el fortalecer el régimen de partidos políticos y la fracción eliminada es fundamental para ese fin.
Empero, es más grave el retroceso en el financiamiento privado al buscar suprimir en la (I-IEQ), la obligación de los partidos políticos a extender recibos con requisitos fiscales de los ingresos que reciban de afiliados, militantes y simpatizantes, pues con ello se impide conocer con objetividad quienes son los aportantes privados de los partidos políticos. Es mentira que las leyes fiscales no obliguen a los partidos políticos a presentar sus estados de ingresos y egresos cumpliendo con todos los requisitos fiscales conforme lo marca la propia ley fiscal.
Todas las personas físicas y morales tienen la obligación de cumplir con las disposiciones fiscales y los partidos políticos no pueden ser la excepción, nos lo hacía ver el contador Pedro Paredes, presidente de la Canaco en el estado, en uno de los foros organizados por el IEQ ¿Por qué no hacer caso a la sociedad civil? Además, expedir recibos con requisitos fiscales de los ingresos que reciben los partidos políticos es una forma legal de rendición de cuentas, que aboga a favor de transparencia de los recursos económicos que utilizan los partidos políticos, la cual, a la vez, es una de las principales exigencias de la sociedad (sobre este punto volveré cuando se analicen los problemas que enfrenta la fiscalización).
En la propuesta de I-IEQ, si bien se avanza cuando se incluye como una de las fuentes de financiamiento a las transferencias económicas que los comités ejecutivos nacionales entregan a las dirigencias locales (Art. 36, fracción IV, I-IEQ; Art. 127, I-LC), en la medida que sigue la misma secuencia de la iniciativa de la Ley Calzada se limita a sí misma en términos de fiscalización, como lo veremos más adelante, cuando establece que en los estados financieros de los partidos políticos se presente sólo “información sobre el monto y destino de los recursos provenientes de sus órganos de dirección nacional” (Art. 45, fracción I. inc. F); Art. 164, I-LC). Y, también, como lo analizaremos más adelante, se traslada la obligación de fiscalizar el origen, monto y destino de las transferencias al Instituto Federal Electoral (IFE), al disponer que: “Estos recursos se regularán de conformidad con las disposiciones aplicables por la autoridad electoral federal (Art. 39 A, I-IEQ; Art. 127, I-LC). Con lo anterior, la inclusión de las transferencias como fuente de financiamiento en la ley local, queda exclusivamente en el papel. Limitando la propia iniciativa la capacidad fiscalizadora del IEQ.
Fiscalización
En términos de fiscalización, la iniciativa del IEQ, se propone entre sus objetivos “permitir un mejor modelo de fiscalización a los partidos y a las asociaciones políticas”, asimismo determina que la “fiscalización electoral tiene como fin conocer el origen, monto y destino de los recursos…” (Considerando 48, I-IEQ) Sin embargo, en el momento en que se entra a su análisis, se observa que el modelo de fiscalización planteado sigue en lo fundamental el esquema diseñado en la iniciativa de la Ley Calzada de septiembre de 2010, la cual a la vez sigue el modelo de fiscalización de la Ley Electoral del Estado de México, con lo cual limita sus propósitos y objetivos. Veamos.
Los principales postulados de ese modelo son los siguientes: 1) La presentación de los estados financieros de los gastos ordinarios cada cuatro meses (Art. 45, fracción II, I-IEQ; Art. 168, I-LC); 2) La presentación de los estados financieros de las actividades de precampaña y campaña, dentro de los 30 días naturales siguientes al periodo en que concluyan dichas actividades (Art. 45, fracción III, I-IEQ; Art. 169 y169, I-LC); 3) La revisión de los estados financieros en el domicilio de las instituciones políticas (Art. 46, fracción I, I-IEQ; Art. 174, I-LC); 4) La discrecionalidad del titular del órgano electoral competente para determinar la revisión total o parcial de los estados financieros (Art. 46, fracción II, I-IEQ; Art. 177, fracción III, I-LC); 5) La conservación por parte de los partidos políticos de la documentación legal comprobatoria (Art. 43, fracción IV, I-IEQ; Art. 160, fracción VI y Art. 162, I-LC); 6) El carácter de reservado de toda la documentación fiscalizada y la generada por la autoridad fiscalizadora, desde la presentación de los estados financieros y hasta que cause ejecutoria el acuerdo del Consejo General sobre los mismos (Art. 43 fracción VII y Art. 46 fracción III, I-IEQ; Arts. 165 y 175, I-LC).
En la lógica de ese modelo está la eliminación de la disposición de la ley electoral actual que obliga a los partidos políticos a extender recibos con requisitos fiscales de las cuotas, donaciones y aportaciones privadas (Art.39, párrafo sexto, LEEQ). (Sin duda, uno de los grandes avances en términos de fiscalización en la LEEQ es precisamente el establecer dentro de su clausulado la obligatoriedad de los partidos políticos de extender recibos con requisitos fiscales de sus aportantes privados).
En conjunto el modelo tiende a flexibilizar las obligaciones que los partidos políticos tienen de rendir cuentas de los recursos económicos que reciben y gastan. En ese sentido, se alarga el tiempo de entrega de los estados financieros de los partidos políticos; se suaviza la revisión de los estados financieros, a costa de la objetividad y transparencia en la revisión de los mismos; pero, y sobre todo, se protege a los partidos políticos respecto a los ingresos y gastos que éstos tienen, pues no sólo se les exime de la obligación de presentar recibos con requisitos fiscales de sus ingresos y gastos, sino que además se declara, en todo tiempo, la conservación por parte de los partidos políticos de la documentación legal comprobatoria, así como se declara como reservada toda la documentación fiscalizada y la generada por la autoridad fiscalizadora, desde la presentación de los estados financieros hasta que cause ejecutoria el acuerdo del Consejo General (respecto a este último punto, sólo hay que recordar que el declarar la reserva de la documentación fiscalizada fue el pretexto legal por el cual el Instituto Electoral del Estado de México, ante las demandas del PAN y PRD, de realizar “revisiones precautorias” de los gastos de campaña del candidato del PRI, se negó a revisar esos gastos durante el proceso electoral para determinar si había, o no, rebase de los topes de gastos de campaña y dejó pendiente la resolución de esas demandas hasta el final del proceso electoral).
Ahora bien, el modelo fiscalizador que se plasma en la iniciativa de reforma del IEQ ciertamente ablanda las obligaciones de los partidos políticos para la fiscalización y rendición de cuentas de los gastos de las actividades ordinarias de los partidos políticos. Sin embargo, los grandes problemas de opacidad de los recursos económicos que reciben los partidos políticos no están en los gastos ordinarios. Los grandes problemas de falta de claridad y transparencia sobre el dinero que utilizan los partidos políticos están en las contiendas electorales, desde los actos anticipados de campaña, las precampañas y las campañas políticas (no obstante que los principales recursos económicos que se utilizan en las campañas electorales, provienen de los recursos económicos que les transfieren sus órganos centrales).
Es en las contiendas electorales donde toman sentido las propuestas de eliminar la obligación de los partidos políticos de extender recibos con requisitos fiscales de sus aportantes privados; la revisión de los estados financieros en el domicilio de los partidos políticos, pues esto garantiza, la conservación, en todo tiempo, por parte de los partidos políticos de la documentación legal comprobatoria y el declarar como reservada toda la documentación fiscalizada y la generada por la autoridad fiscalizadora hasta que cause ejecutoria el acto. En el trasfondo el modelo fiscalizador planteado favorece los gastos excesivos de los partidos políticos en las campañas electorales y promueve la opacidad en la procedencia de los recursos económicos protegiendo a los aportantes privados: nadie supo cuánto, ni quién, ni de dónde llegó el dinero.
Transferencias de recursos económicos de los comités ejecutivos nacionales
Como hemos dicho, el incluir a las transferencias de los comités ejecutivos nacionales como una fuente de financiamiento es un avance en la iniciativa del IEQ. Sin embargo, ese avance se detiene en materia de fiscalización, al determinar, la propia Iniciativa IEQ, que respecto a las transferencias se presenten, en los estados financieros de los partidos políticos, sólo “información sobre el monto y destino de los recursos provenientes de sus órganos de dirección nacional” (Art. 45, fracción I. inc. F, I-IEQ; Art. 164, I-LC). Dejando la facultad de fiscalizar el origen, monto y destino de los recursos económicos que provienen de los comités ejecutivos nacionales a la Unidad de Fiscalización del IFE (Art. 39 A, I-IEQ; Art. 127, I-LC), negándose, el IEQ, asimismo a fiscalizar el mayor número de recursos económicos que se utilizan en las campañas electorales locales.
Y, sin embargo, el dinero que más fluye en las contiendas políticas y el que representa el más grave problema de opacidad y falta de transparencia es el que se manifiesta en el reflujo de las transferencias de los Comités Ejecutivos Nacionales (CEN) de los partidos políticos a las campañas políticas locales.
En el caso de Querétaro, según datos presentados por el Mecanismo de Verificación de Gastos de Campaña y de los Informes Técnicos presentados por la Dirección Ejecutiva de Organización Electoral sobre los Estados Financieros entregados por los Partidos Políticos, en las campañas 2003, 2006 y 2009, se concluye que de las fuentes de financiamiento utilizadas en las campañas para gobernador, los principales ayuntamientos y los diputados de Querétaro, éstas se financian, casi en su totalidad –varía entre un 95 y un 75 por ciento, según partido o elección– con recursos provenientes de los comités ejecutivos nacionales. En otras palabras, el financiamiento de las campañas y precampañas de los principales puestos de elección popular en Querétaro se ejecutan a través de las transferencias de recursos económicos que los comités ejecutivos nacionales efectúan a los comités estatales, desplazando casi en su totalidad los otros tipos de financiamiento reconocidos en la ley electoral estatal.
Ahora bien, el hecho de que los principales puestos de elección popular se financien a través de las transferencias de los comités centrales esconde el origen de los recursos económicos aplicados en las campañas. No se sabe cuánto del financiamiento público que reciben los partidos políticos en el ámbito nacional se utiliza para apoyar a algún candidato o partido; tampoco se sabe cuánto del financiamiento privado se aplica y quién lo dio, pues a través de las transferencias se triangulan los apoyos privados a los partidos políticos, candidatos y aspirantes a candidatos, al otorgar las donaciones o aportaciones privadas para las campañas electorales locales al comité ejecutivo nacional del partido quien lo regresa por medio de las transferencias.
Este mecanismo tiene un sentido, evadir la ley electoral del estado en aspectos fundamentales de la fiscalización y de la rendición de cuentas, como el conocer fehacientemente si prevaleció el financiamiento público respecto del privado, si se cumplió el tope de los gastos de campaña de los principales puestos de elección popular, si se rebasó el límite de las donaciones que establece la ley electoral, así como el conocer el nombre y montos de los principales aportantes privados a las campañas electorales.
Por ello, limitar la facultad fiscalizadora del IEQ a que los partidos políticos en sus estados financieros exclusivamente informen sobre el monto y destino de los recursos económicos que provienen de sus dirigencias nacionales, así como que sea el órgano fiscalizador federal el que indague sobre el origen, monto y destino de los dineros que se utilizan en las campañas y precampañas en Querétaro, en realidad vuelve nugatorio que se reglamente a las transferencias de los comités ejecutivos nacionales como una fuente de financiamiento en la LEEQ, ya que impide toda acción fiscalizadora del IEQ que lleve a conocer de dónde viene el dinero de las transferencias y hacia donde se destinan.
En este mismo sentido vuelve frívolo el que se proponga crear una Unidad de Fiscalización del IEQ con carácter de dirección, cuando en las campañas electorales tiene muy poco que fiscalizar (y lo que puede fiscalizar está cercado por su adhesión al modelo de fiscalización analizado en el rubro anterior); de la misma manera vuelve insubstancial que al órgano fiscalizador se le faculte para solicitar la colaboración del IFE “a fin de superar los secretos bancarios, fiscal o fiduciario” (Art. 43, fracción V, inciso b) I-IEQ; Art. 158, fracción II, I-LC) dado que el mecanismo a través del cual se esconde a los aportantes privados es precisamente a través de las transferencias.
Por otro lado, las limitaciones que tiene el órgano local para fiscalizar el origen, monto y destino de las transferencias de los comités ejecutivos nacionales tiene serias consecuencias en la interpretación legal en, por lo menos, tres principios fundamentales para garantizar la equidad y la transparencia en las contiendas políticas de las entidades federativas:
Primero. El principio constitucional que ordena que los recursos económicos que obtengan los partidos políticos debe “garantizar que los recursos públicos prevalezcan sobre los de origen privado” (art. 41, numeral II, párrafo primero, CPEUM), ya que no hay certeza respecto de cuánto de los recursos económicos que los comités ejecutivos nacionales transfieren a las campañas electorales en las entidades federativas son recursos públicos, y cuánto de ellas son recursos privados.
Segundo. El tope de gastos de campaña, ya que se calcula, en Querétaro, en el caso de gobernador, con base en el financiamiento público estatal; de manera que no se contemplan en la fiscalización las transferencias de los CEN por considerarse recursos del ámbito federal, por lo que resulta en los hechos casi imposible al órgano fiscalizador local determinar si hubo rebase o no de los topes de gastos de campaña.
Tercero. El monto máximo que los simpatizantes pueden aportar a los partidos políticos. La reforma electoral federal de 2007 restringió el monto máximo que los simpatizantes pueden aportar a las campañas políticas, tomando como parámetro para las aportaciones ante el CEN el 10 por ciento de la última campaña presidencial; restricción que se hizo extensiva a los estados, estableciendo como límite el 10 por ciento del tope de gastos de campaña que se determine para gobernador.
La diferencia en la cuantía que pueden aportar los simpatizantes ante el CEN, y lo que pueden aportar ante los comités estatales, nos lleva a considerar que los simpatizantes privados en la mayoría de los casos optan por realizar sus aportaciones ante el CEN. Por lo que resulta imposible conocer si del conjunto de los aportantes privados se rebasó el monto máximo establecido por la ley.
Por lo anterior, sí efectivamente se buscara establecer convenios de colaboración con el IFE, en términos de fiscalización, esos convenios deberían ir más allá del simple intercambio de información sobre el origen, monto y destino de las transferencias e indagar sobre los problemas fundamentales ocasionados por la falta de claridad en torno al origen y destino de las trasferencias de los CEN en las campañas locales: la prevalencia del financiamiento público sobre el privado, la claridad sobre los topes de los gastos de campaña y los límites de las donaciones y aportaciones privadas en las campañas, entre otros problemas.
Conclusiones
La iniciativa de reforma electoral del IEQ, ciertamente presenta de manera más ordenada las normas relativas al financiamiento y fiscalización de los recursos de los partidos políticos, pero de ninguna manera fortalece el proceso de fiscalización, por el contrario en lo substancial retrocede en términos de transparencia respecto del origen y destino de los dineros que reciben los partidos tanto para el gasto ordinario como el de campaña.
En términos de financiamiento, se retrocede al buscar aplicar en el año electoral todos los recursos públicos que se obtengan para las campañas electorales; pero me parece que es más grave el retroceso en el financiamiento privado, pues la iniciativa se adhiere a un modelo de financiamiento y fiscalización que flexibiliza las obligaciones que los partidos políticos tienen, como entidades de interés público, de rendir cuentas de los recursos económicos que reciben y gastan.
En tal sentido, el modelo impide conocer con objetividad quiénes son los aportantes privados y el monto con el que participan, principalmente durante las campañas electorales. Esto no sólo porque se declara en todo tiempo la conservación y la reserva de la documentación comprobatoria de los estados financieros en manos de los partidos políticos, sino porque además se pretende eliminar uno de los grandes avances que en materia de fiscalización tiene la LEEQ: la obligación de los partidos políticos de extender recibos con requisitos fiscales de sus aportantes privados. Olvidan, los hacedores de la Iniciativa IEQ, que el fin último de esa disposición es dar transparencia y claridad a la rendición de cuentas de los partidos políticos e impedir la entrada de recursos económicos de dudosa procedencia.
No obstante lo anterior, es importante resaltar que los recursos que los comités ejecutivos nacionales de los partidos políticos transfieren a las dirigencias estatales es el mecanismo mediante el cual se esconde el origen de los recursos económicos que se utiliza principalmente en las campañas políticas de las candidaturas de los principales puestos de elección popular.
En otras palabras a través de ese mecanismo se trastoca el principio fundamental de la claridad y de la transparencia respecto al origen y al destino de los dineros utilizados en las campañas políticas: nadie supo quién, ni cuánto se donó al partido o candidato, ni tampoco como regresa a las mismas campañas electorales locales.
Provocado por ese mismo mecanismo se siembra la opacidad, el desorden y la falta de transparencia respecto de los enormes gastos que se realizan en los procesos electorales, viciando la equidad en las campañas políticas. Por ello, resulta incomprensible que la iniciativa del IEQ, se niegue a fiscalizar el origen, monto y destino, en todos sus términos, de las transferencias de recursos económicos que las dirigencias nacionales entregan a las locales.
El principal pretexto es que se tratan de recursos federales y que corresponde al órgano fiscalizador federal llevar a cabo la fiscalización de esos recursos. Sin embargo, me parece que la obligación de fiscalizar los recursos económicos utilizados en las campañas políticas en Querétaro, corresponde al órgano fiscalizador local (¿no está en esta idea la propuesta de crear un Unidad de Fiscalización del IEQ, como dirección ejecutiva?), ya que al IEQ le corresponde regular la equidad en las contiendas electorales estatales y estar atento para que no entre dinero ilícito en las campañas, de manera que debe entenderse que la cuestión de la fiscalización no es un problema técnico de fiscalización que corresponda a la Unidad de Fiscalización del IFE, sino que es un problema político-electoral que atiende al hecho de quién financia y con cuánto las campañas electorales, o en otras palabras, cuáles son las fuerzas económicas y los personajes que subyacen a candidatos y partidos.
